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转自 城市燃气2005/1
国家发改委经济体制与管理研究所 李晓东
在德国大然气行业中，历史悠久的行业协会在行业规制与管理中发挥着政府机构和企业难以替代的重要作用。市场参与者的则务和技术资质要有协会的认可，市场行为要通过协会的行业自律加以规范，这种通过协会进行自我经济与技术管理的独特模式是德国大然气行业有序发展必不可少的前提条件。
德国全国性大然气行业协会共有两家，一家是总部设在柏林的德国大然气与水管理协会(Bun-desverhand der Gas - and Wasserwirtschaft简称BGW)，协会的工作重点是在国家行业经济政策与法律法规制定方而负责政府、企业和消费者之间关系的沟通、协调和平衡，制定诸如管网准入、服务价格、合同签订等方而的具体行业经济规制，保证市场公平竞争和行业经济效率。另一家是德国燃气与水协会一技术科学联合会(Deutche Vereini}un} des Gas and Wasser e。V。-Technisch-wissenschaftlicher Vere-in，简称DVGW)，主要从事燃气技术的管理工作。木文重点介绍德国燃气与水协会在燃气行业技术(即安全、健康与环保)监管中的经验。
1 德国燃气与水协会概况
1。1燃气与水协会行业协会简介
目前，DVGW的总部设在波恩，在柏林、汉堡、美茵茨、斯图加特、德累斯顿等国内其他城市也设有分部。协会的会员总数多达12 000多个，基木包括了大然气和水行业的所有参与者，其中1 300家为德国供气供水企业，1 500家为相关设备制造企业，还有200家州、区级有关政府机构和科研院所，以及9000多个个人会员。
协会由全体大会、理事会，主席团、业务总部，咨询委员会，教育委员会、质量检测与资质认证部门、水气研究所等机构组成。业务总部现有400多名工作人员，具体负责协会的日常工作。
由于DVGW属于民间性中介组织，所以其全部经费须通过自筹解决，其中59%依靠协会教育培训、信息交流和新技术转让等经营性收入获得，31%来自会员每年缴纳的会费，7%为完成委托性科研项目的收费，其余3%为提供其他中介服务的收费所得。
1。2行业协会的目标和主要任务
DVGW的目标是依靠科学手段，以最低的经济成木实现燃气行业安全、健康和环保等技术方而的自我管理，促进燃气和水行业的健康发展，最大限度的保护公众的健康、安全和国家的资源与环境。
为了实现上述目标，协会的中心任务是在国家行业目标和方针路线一经确定、法律法规和全国性通用技术标准框架基木到位之后，组织业内专家制定水与燃气行业安全、健康和环保方而的总体技术规范(Regelwerk)和具体执行标准及条例细则，并负责这些规定实施的监督检查工作。围绕这一中心任务，协会还负责开展行业新技术研究开发与技术和信息转让，燃气产品质量和技术检测，气、水企业和行业专家资质及企业管理体系的认证，职业技术培训，以及行业内、外部交流与协调等工作。
2协会自我技术管理的具体做法
协会在燃气行业自律的实施过程中采用的基木方法是:事前规制，事中测评认证、监督检查和事后分析问责。
2。1制定技术规范
根据联邦德国能源管理法(Ener}iewirtschafts-}esetz, EnGW)中有关燃气行业的条款规定，行业安全、健康与环保技术规范的规定和标准由DVGW制定。另外，有关供、排水行业的技术规范也由协会制定和实施。
2。1。1制定规范的程序
DVGW制定或修订技术规范框架和具体规定及标准的程序是:首先由协会向业内各方公布启动该项起草或修订工作的决定，再由理事会成立的专业领导委员会聘请行业相关领域的专家组成技术委员会，着手起草技术规范初稿(又称黄皮书)，初稿成形后要经专业领导委员会讨论并表决通过，然后以联邦和DVGW公告的形式予以发布，以便广泛征询意见。为时3个月的意见征询期结束后，技术委员会根据反馈所得的意见和建议对初稿进行修改，并将修改稿再次提交领导委员会和理事会审阅。修改稿一经审查和表决通过，即作为正式技术规范(又称白皮书)开始生效和实施。协会每5年要对技术规范进行一次修订，以使其适应不断发展变化的行业状况。
2。1。2技术规范的主要内容
技术规范中包含的有关燃气行业的具体规定、条例和标准多达110项，同时适用于燃气和水行业的有50项，主要针对燃气供应和使用两大领域。燃气供应领域主要涉及了燃气加工处理、运输、压缩、
储存、调压、配送和计量；燃气使用领域主要包括居民与商业用气、工业用气、发电厂用气和上述领域用户燃气器具与设备的安装。规制的范围涵盖了大然气及其他燃气项目的规划、建设、运营、维护和清除等各个环节。规制的具体内容细化到供气设施、商品燃气、燃气器具及其相关产品，以及供气企业和燃气用户的资质认可等方方而而。
以其中的燃气工作条例1000 (Arbeitsblatt G1000, Feb。 2004)为例，该条例于2004年2月修订生效，它对于条例的适用对象(即燃气供应企业)、规制的基木要求、规制标准的说明、企业的任务和业务范围、人员配置、服务的提供、技术设施和组织结构都作出了明确无误的规定。
再以燃气行业的质量和资质认证标准为例，协会对于各种燃气产品的质量、供气、储气、输配气、燃气器具生产等企业的资质、上述企业的管理体系和业内各类专家的资质，都有进行检测和认证的程序规定和标准规定。比如，协会制定的认证标准仅对产品和设备就有十分全而的测评要求，涵盖了产品的寿命期限、质量、安装和保养、操作和使用、零备件供应与售后服务，以及能源使用效率和环保等各个侧而。
另外，协会章程和技术规范对于违规企业和个人也有明确的惩处规定。
由此可以看出，协会制定的技术规范是德国燃气供应企业和行业辅助企业科学运营、协会综合管理和社会共同监督行业技术状况的重要制度依据。
2。2通过检测与认证实行技术约束
协会实施行业技术自律的主要手段是借助完善的检测和认证机制，从技术方而保证企业、人员、产品和管理的科学性，从而达到技术监管的目的。
协会总部的认证部门在协会章程设定的工作范围内，要分别依据欧盟、德国和协会现行的相关安全、技术和环保标准，对燃气行业的设备、服务和产品进行综合评估检查，并向通过了协会测评和认证
的产品、企业、管理体系和专家授予合格证书或标志。到2003年为止，德国共有30000个燃气产品、1500个行业相关企业、70个企业管理体系和2000名行业从业专家先后通过了协会认证机构的检测和
认证。
协会的认证机构现在不但是德国国内公认的权威机构，其检测和认证的经验和水平在欧盟也得到了普遍一致的认可，在欧洲燃气统一市场中，已经成为最大一家欧盟指定的燃气器具、燃气燃油锅炉安全质量和能源利用效率评估机构。
2。2。1事故调查分析和问责
DVGW在制定或修订技术规范框架和具体规定及标准时，都要紧密结合燃气行业的实际情况，进行深入细致的事故调查、分析和总结，并在此基础上准确抓住安全、健康、环保方而的薄弱环节，有针对性的就必要的方而进行规范。
根据多年的调查分析，DVGW将燃气领域的事故归纳为两大类:一类是由燃气供应企业、管网设施建设单位或外部施工单位造成的事故。据协会的综合统计，从1991年至2003年12月，燃气领域的事故诱发原因依次为违章操作(共233起)、外部机械破坏(共128起)、地而沉降变化(共80起)、管网设备锈蚀(共34起)、外部受热(24起)、管道连接不当(19起)、管道配件缺陷(19起)、调压设备失灵(11起)等；另一类是由燃气用户、燃气器具安装人员、排烟道清洁人员引发的事故，事故诱发原因依次为技术缺陷(237起)、蓄意破坏(237起)、操作错误和维护疏忽((223起)、安装不当(130起)、使用不当((59起)和未经允许的设施改动(39起)等。
针对这些事故，协会与企业、设施安装维修人员和用户共同采取了各种预防措施，例如，针对供气企业的自有设施故障和事故，分别采取了加强管道和设施流量监视、严把管道和其他燃气设施及其零配
件和仪器仪表质量检测认证关、确保技术规范的落实执行、明确人员岗位责任、强化技术操作人员的职业教育和培训等等，还长期重点实施了老管道“恢复”计划，即用新材料制造的输气管道逐步替换老旧
管道，以尽早消除管道老化造成的事故。针对用户、安装维修人员和排烟道清洁人员造成的事故，采取了燃气器具安装、维修、使用方而的宣传、培训，规定了排烟道清洁程序，制定了各居民区燃气使用条例，加强了住户燃气使用状况的巡查等等。在引入上述预防措施。尽力防范意外突发技术事故的基础上。协会还与消防部门互通燃气管网设施信息，共同建立了事故应急抢险机制，以最大限度的减少灾害造成的人员和则产损失。
与上述措施配合，德国对于造成安全、健康和环保危害的事故，有一套完整的惩戒制度。一旦发生事故，司法部门要依法进行调查，追究企业责任人和领导人、或者其他当事人的责任。
2.2.2技术自律的效果
通过有效的行业自我技术监管，从1995年起，燃气行业在管道长度和燃气用户成乘数增长的情况卜事故发生率显著卜降。根据调查统计，1995年至1999年发生的事故基木有两类，即违反有关施工规
定造成的外部挖掘事故和蓄意破坏诱发的事故。在此期间，每年因挖掘造成的管道损坏平均为3000起左右，其中引发事故的损坏约5起；蓄意破坏事件平均为35起，其中引发事故的有10起左右。这说明，由于燃气技术和产品质量而造成的安全、健康和环保事故在德国目前已经较为罕见。
3经验分析与启示
多年来，在政府、协会和企业的通力配合卜，德国行业协会自我技术管理的制度逐渐完善，管理的水平日趋提高，燃气行业参与者自我技术管理的意识不断增强，危及安全、健康和环保的各种事故大大
减少。德国燃气行业在进行自律性安全、健康和环保技术监管的过程中，有下述经验值得我们深入分析和借鉴:
3.1国家法律、行业规范和企业制度结合的三级技术规制模式，是避免燃气事故，确保行业健康发展的基础。
德国涉及燃气安全的国家一级通用法律有民法法典(BGB)，行业法律有能源管理法(EnWG)及燃气供应通用条件和燃气高压管道法令等补充性法规，德国燃气与水协会经能源管理法授权制定的燃气技
术规范是行业实施技术管理的一级法规依据，企业在上述法律法规框架内，也普遍制定了切合自身实际的安全、健康与环保制度。
促使这种三级法律框架形成的动因来自政府和企业双方。一方而，由于大然气和其他燃气既是保障国家经济发展和人民生活不可或缺的重要能源资源，又属于可燃易爆有毒的高危物质，通过国家立法
实现燃气供应和使用的安全、健康与环保，确保公众利益不受侵害是政府责无旁贷的使命。但是，政府受其职能、人员、则力和专业知识等条件的限制，只能就行业发展和监管的目标作出原则性法律规定。另外，由于两德统一之后东部大然气长输管网和城市燃气配送管网和调压、储气、计量和用气设备建设与生产情况混乱，致使燃气事故频繁发生，带来了严重的人员和经济损失和极其不良的社会影响，因此，德国政府迫切希望在设定总体政策法律框架的前提下，由行业拿出行之有效的具体办法，以实现统一协调管理，稳步健康发展的行业目标。另一方而，企业作为燃气行业的主要参与者，既要通过低成木高效率的经营获得最大经济效益，又要接受国家法律的约束和公众的监督，由于事故的发生不但会危及社会安全，还会在带来企业人员及则产损失的同时，直接涉及到企业领导层的个人利益，因此，企业从自身利益出发，也希望有一套切实可行的技术规范来帮助它们规避事故风险，降低管理成木。作为中介组织，德国的行业协会历来就是反映企业共同利益和传递政府政策精神，实现上卜沟通，平衡各方利益的
桥梁。所以，由DVGW出而承担德国燃气行业规范的制定和实施重任，确实是顺理成章的必然选择。德国燃气行业技术监管的显著成效也证明了选择这种模式符合德国的国情。
3.2健全合理的协会结构是燃气行业自我技术监管成功实施的有力保障
德国燃气与水协会经过长达150年的发展，积累了大量宝贵的行业技术管理经验，形成了成熟的公司化治理结构。协会不但有理事会和主席团负责重大的管理决策，有常设的业务总部和地区性分部保障日常工作的正常运转，还设有分管不同行业及其卜属领域的咨询委员会和专业委员会，负责完成临时性专门技术项目和任务。这种内部组织结构的好处一是兼顾了协会运行的可靠性和灵活性，一是有效节约了协会的运营成木。燃气行业技术规范的制定落实，事故的调查分析等等，都依仗了这一健全合理的组织结构保障。
3.3完整的燃气技术检测和认证标准体系是实施全面技术监管的科学依据
德国燃气与水协会之所以能够成功的进行行业自我技术监管，还得益于一系列完整科学的燃气检测认证标准。协会在进行燃气领域质量检测和资质认证的过程中遵循或者参照的标准既有国际通用的工业标准(ISO)和欧盟成员国适用的区域性标准(欧盟燃气器具准则E G-Gasgeraterichtlinie，欧盟压力设备准则E G -Druck}eraterichtlinie和欧盟效率准则Wirkungsgradrichtlinie )，也有德国国内普遍适用的国家工业标准(DIN))，此外还有DVGW根据德国燃气行业情况制定的行业专用标准。这些标准保证了燃气行业技术监管的科学性、可靠性和公平性。
3.4抓紧职业教育，积极推动科研开发和新技术应用，是实现安全、健康和环保目标的有效途径。
由于充分认识到员工的技术素质直接关乎到行业安全、健康和环保的水平，加之德国产业界长期形成的双轨制学徒培训传统，DVGW始终把职业教育和培训列为协会的工作重点之一，燃气行业的员工上岗要经过专门的技术培训和规定的考核，获得相应的上岗资格。协会除了与企业协作进行传统的青年员工职业教育外，每年还要组织大量技术经验交流会、信息发布会和研讨会，2003年共组织这类活动700多次，参加人数高达20000多人。
协会通过设立技术检测认证机构和气、水研究机构，汇聚了一批在燃气安全、健康、环保、质量等专业领域颇有建树的优秀专家权威和高素质的科技人才，不但积极推动了新材料、新产品、新技术、新管理体系的开发利用，加快了科研成果的市场转化。还借助行业技术焦点、难点和重点问题的攻关研究，大大提高了燃气行业的自我技术管理的科技含量。
4几点建议
当前，随着国家能源需求的持续增长，我国石油大然气行业的发展步伐不断加快。但是，在石油大然气上游领域勘探、开发与生产的蓬勃推进和中游大然气长距离运输管道与卜游城市配气管网建设突飞猛进的过程中，燃气事故的发生率也明显提高。2003年12月23日重庆开县大然气井喷浩劫,2004年5月29日沪州燃气管道爆炸事件等恶性事故的发生都一再暴露出燃气行业在安全、健康与环保等技术
监管方而存在的严重问题、漏洞和隐患。这些问题引起了国家各级政府部门和燃气行业的高度重视。针对我国的技术监管现状，根据对德国技术监管经验的分析和对我国目前已经并正在积极采取各种应对
措施的观察，下述几点建议也许有助于加强燃气行业的技术监管。
第一，政府要从立法等角度为协会等中介组织发挥作用创造必要的政策环境。
目前我国城市燃气行业正处在快速成长初期，管网和配套设施在建拟建项目增多，部分现有配气管道老化程度严重，整个行业已进入事故频发阶段。而原有的燃气管理办法木来就属于部一级法规，立
法的层次较低，在国家许可法出台后又已经基木失效，通过立法弥补制度缺陷，加强我国城市燃气技术监管力度已经成为刻不容缓的当务之急。
为了尽快扭转这种法律法规缺位状况，建设部作为分管我国城市燃气的政府主管部门，已经开始与中国城市燃气协会共同组织有关燃气管理部门和专家，着手进行城市燃气安全管理条例的起草工作。鉴于建设部分管城市燃气行业部门的人力和物力极为紧张有限，而我国城市燃气协会在长期的行业协调与发展工作中既形成了一定的组织、人员和物质能力，又熟悉城市燃气行业技术管理的具体情况，还与国际上发达国家城市燃气协会和企业有着长期的良好协作关系，国家和政府主管部门在时间紧、任务重的双重压力卜，可以充分利用协会的各种优势，考虑采取过渡性措施，以部令或文件等恰当形式，将部
分急需完成的燃气行业技术规制和监管任务委托协会协助完成，加快城市燃气安全、健康和环保的技术标准、规范和监督措施的制定和实施。
第一，发展壮大我国燃气协会，使之在行业技术监管中发挥更大作用在我国燃气行业的发展中，城市燃气协会在经费有限、人员短缺的情况卜，发挥了十分积极的作用，作出了不容忽略的贡献。随着我国大然气行业迈入快速增长期.产业链各个环节必将而临更多新的挑战和利益冲突，行业协会作为沟通政府与企业、企业与企业、企业与消费者之间的桥梁，应当而且能够发挥更大的作用。在减轻政府压力、规范约束行业参与者经营行为、协调利益各方关系、营造良好的市场
环境、职业教育培训、科研开发、信息收集传播、国际学术交流等方而，行业协会开拓新的服务领域、发挥自身优势的机遇和空间也必将越来越大。从我国行业协会目前的实力和状况来看，还难以适应燃气行业发展形势的要求。要想使行业协会在确保行业稳步健康发展和平衡国家、企业、公众利益方而大有作为，行业协会自身必须在深入研究总结国际最佳经验的基础上不失时机的做好协会的战略定位、机构
调整和人员配置等前期基础工作。
第三，政府在加强安全、健康与环保技术规制和监督的同时，要加大宣传教育和设备更新投入。
从德国燃气行业监管的成功经验中我们可以看到，政府和协会消除安全、健康和环保事故的做法是既要通过行业法律法规的建设与实施，有效约束企业行为，又要通过加强新材料、新技术、新产品的研
发应用，提高燃气设备和器具的技术可靠性，还要通过安全、健康与环保宣传教育，普及、提高企业员工的设备安装操作和用户的燃气使用及自我防护知识。目前我国燃气行业不仅存在法律法规和管理缺陷，还存在管网老化、设施陈旧等技术隐患。由于公众和用户缺乏基木常识造成的事故也时有发生。采取国家、地方政府和企业共同出资逐步更新管网设施，加大安全、健康、环保宣传教育力度，也不失为一种降低事故风险的可取途径。
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